乌斯藏的地理位置很是特殊，其北面是河西走廊与塞北，南面是云南（开国时尚未收回），又因被元朝控制日久，与前元关系紧密。
在明初战争时期，朱元璋不止一次担忧过云南、乌斯藏、塞北联成一体，形成对大明西部、西北、西南强大的威胁。
强攻乌斯藏，不是短时间可以结束的战争，加上大明初期财政困难，乌斯藏地区道路难行，想要进入乌斯藏长期作战缺乏条件，朱元璋思虑再三，确定了羁縻之策，以腾出手来收拾河西走廊与云南的北元势力。
在洪武初年，朱元璋派遣员外郎许允德至甘、青、康、藏各地招抚元朝土官喇嘛，吐蕃宣慰使何锁南普受招，上缴元朝所赐金银牌印，朱元璋顺势设置河州卫，并设置西宁卫、洮州卫、岷州卫，以汉藏官参治。
洪武七年，朱元璋置西安行都指挥使司，通过乌斯藏、朵甘和河州三卫实现乌斯藏的管理，之后将朵甘、乌斯藏二卫升为都指挥司，重用当地土官，后设朵甘思宣慰司及招讨司……
将元代的乌斯藏、纳里速、古鲁孙等三路宣慰司改为乌斯藏都司和俄力思军民元帅府，通过一系列的都司、卫所等设置，朱元璋实现了对乌斯藏的“军事”管理。
洪武二十六年，朱元璋设立西宁僧纲司、河州卫汉僧纲司、河州卫番僧纲司专管乌斯藏佛事相关事务。
纵览洪武三十一年，朱元璋对乌斯藏的管理与广西、云南的土司制度并没有多少区别，都是“分而治之”的羁縻之策。
朱允炆最初认为大明对乌斯藏的羁縻之策是薄弱、不堪一击的，但事实证明，大明对乌斯藏虽然采取的是羁縻之策，但绝非是没有制约手段的，乌斯藏不可能像广西土司一样，说造反，砍一棵树，挂个布条-子就造反了。
从某种意义上来说，乌斯藏需要大明，其生存依赖于大明，而正是因为这一点，使得大明对乌斯藏的羁縻之策看似薄弱，实则深重。
而大明控制乌斯藏的关键，就是茶。 茶马互市，是朱元璋“制驭夷狄”的手段。
汉藏茶马互市始于盛唐，盛行于宋明。但唐代时期，茶马互市刚刚兴起，官营垄断尚未形成。宋时则不再以钱帛易马为主，转而以物资易马为主，明初进一步强化，由朝廷专设茶马司负责茶马互市，如秦州、 洮州永宁、河州、碉门茶马司等。
乌斯藏“倚中国茶为命”，以茶为羁縻之本，推动茶马互市与朝贡贸易，让乌斯藏与大明之间维持了近四十年的和平。
但和平不是根本，根本在于这一片土地谁说了算，在于大明王朝的皇权、最高意志能不能控制这一片土地。
朱允炆想要真正控制乌斯藏的想法已萌生多年，可想要真正实施却极是困难，加之内治、营造新都、西征等事掣肘，根本就没精力去考虑乌斯藏。
眼下御史上书，主张请乌斯藏佛教首领哈立麻入朝，加以册封，以强化朝廷对乌斯藏的控制，这确实切中了朱允炆的心思。
朱允炆传召内阁解缙、郁新、杨士奇，礼部尚书陈性善，天界寺主持道源、僧人智光入武英殿。
解缙等人见天界寺僧人来，不由地有些惊讶。道源、智光也似是不解，一脸茫然。
内侍挂起大明西南舆图，乌斯藏虽在其中，但许多地方都是空白，只是寥寥无几的标注。
朱允炆指了指舆图，开口道：“眼下西域初定，卫所逼近乌斯藏，无论是出于消除乌斯藏内部紧张的需要，还是强化控制乌斯藏的需要，朝廷都有必要与乌斯藏加强联系。但乌斯藏不同于西域，那里藏传佛教为主，百姓多是僧侣，如何让乌斯藏一直臣服我朝，还需仔细考虑。”
解缙恍然，怪不得议事找来天界寺的和尚。
道源与智光安心下来，原来是朱允炆开始重视乌斯藏，准备打探下那里的消息，这对佛门是一件好事。
“谁了解乌斯藏当下的局势，说一说吧。”
朱允炆坐了下来，目光扫向众人。
解缙、郁新与杨士奇都没有站出来，乌斯藏一直都不是朝廷政务处理的重点，偶尔有点事，也都是地方“自治”处理了，朝廷所管理的，只有茶马互市，做点买卖，可不敢说了解乌斯藏的局势。
天界寺主持道源走了出来：“皇上，对于乌斯藏的情况，天界寺知晓一二，然时过境迁，加之距离遥远，也未必说得准确。”
朱允炆微微点头：“但说无妨。”
道源放心下来，娓娓道来：“乌斯藏升盛行喇嘛教，其教派纷杂，有红教——噶当派，白教——噶举派，花教——萨迦派，黑教——盆布派等。元朝时期，忽必烈册封花教活佛八思八为大宝-法王，为元廷统领乌斯藏之地，花教成为藏传佛教正宗。”
“然随着元朝衰亡，花教正宗地位逐渐动摇，其他教派趁势崛起。其中花教尚师昆泽思巴，白教尚师哈立麻，皆对乌斯藏影响颇大。但相对于花教、白教而言，出现二十年的黄教更值得注意。”
解缙止不住问道：“黄教时间如此之短，缘何需要注意？”
道源面色凝重：“解阁有所不知，黄教尚师宗喀巴并非寻常之人，传闻此人佛法精深，自创黄教——格鲁派，著作有《波罗蜜多注释·善说金鬘》、《菩提道次第广论》，俨然是喇嘛教中的高人，其二十年已收获不少信徒，若再给他二十年，定会让黄教成为藏传佛教中的主流。”
郁新皱眉：“如此话是否说得太满了一些？”
道源心头一惊，连忙对朱允炆说：“这只是老僧一家之言。”
朱允炆眯着眼，轻轻喃语：“黄教，宗喀巴？”
杨士奇好奇地问：“皇上知晓此人？”
朱允炆摇了摇头，但心中已是感叹，这宗喀巴可不是一个简单的人，作为黄教的创始人，他在藏传佛教中的名气可是巨大的，而他的弟子里面，更有两个极是有名，一个弟子被称之为一世达-赖，还有个弟子被称之为一世班-禅……
道源说的没错，虽说黄教此时还不是气候，但其未来却是藏传佛教的主流。
“眼下乌斯藏哪个势力最大？”
朱允炆询问。
道源思索一番，认真地说：“论势力，当属白教领袖札巴坚赞。” 郁新询问：“方才你说白教尚师是哈立麻，为何又说势力最大的是帕木竹巴？”
道源笑了笑，盘动佛珠：“那札巴坚赞是帕竹地方政权的领袖，哈立麻则是白教中的精神领袖。”
郁新、解缙等人连连点头。
白教是噶举派，但其全称是帕竹噶举派。早在洪武五年时，太祖朱元璋就曾封当时的帕竹派首领释迦坚赞灌顶国师名号。只不过现在释迦坚赞已经故去，其首领成了札巴坚赞。
朱允炆揉了揉眉心，乌斯藏教派林立，即有地方政权，又有佛教统治，可谓是杂乱无章，而在红、白、黑、黄等教之外，还有一堆乱七八糟的教派，各自影响一方。
在这种情况下，直接发兵进驻乌斯藏，强化中央政权是不理智也不合适的，唯一可行的办法，就是死命的封赏，别管你们是什么教派，别管你们是大的还是小的，只要来大明，就给封，给印，给衣服，给名头。
朱允炆清楚，顽固的藏传佛教很难融入中原文化，让当地百姓不信教也是不太现实的，想要强化朝廷对乌斯藏的控制，最好的办法就是让乌斯藏保持疲弱，各自一方，等到合适的时候，大明军士再进驻。